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【重点关注】《天然气行业改革总体方案》

发布于2017-01-04 10:40    文章来源:未知

导 语

年关将至,万众瞩目的《石油天然气行业改革总体方案》依旧难产。前不久发改委副主任连维良到中石油调研时表示改革方案正在抓紧制定中,也有专家预言方案最早将于2017年上半年出台。笔者认为天然气体制改革应抓住主要矛盾取得突破,集中精力在价格机制改革、管网独立及第三方准入。

 

 

年关将至,万众瞩目的《石油天然气行业改革总体方案》依旧难产。前不久发改委副主任连维良到中石油调研时表示改革方案正在抓紧制定中,也有专家预言方案最早将于2017年上半年出台。油气体制改革要求完善天然气市场和价格体系,推进基础设施向第三方市场主体公平开放、网运分开、输销分离,建立公开公平透明的天然气市场。改革牵一发而动全身,尽管受制于多重矛盾和利益冲突,诸多问题长期悬而未决,但从改革的紧迫性及可行性出发,笔者认为天然气体制改革应抓住主要矛盾取得突破,集中精力在价格机制改革、管网独立及第三方准入。

 

价格机制改革

 

天然气价格改革的终极目标是形成市场化的定价机制。按照“放开两头、管住中间”的思路,将放开天然气上游门站价和下游非居民用气价格,政府只监管具有自然垄断性质的管道运输价格和配气价格。以目前情况来看,价格机制涉及的上、中、下游齐发力,均取得重大进展。

 

门站价格方面自去年11月门站价格下调0.7元/立方米之后,今年11月20日中石油发文通知各省门站价格上涨10-15%,迈出了上游企业自主调节价格的关键一步。后期改革落脚点则可能集中在择机摒弃“市场净回值”定价法,气价与油价脱钩,顺利过渡到完全市场定价方面。今年11月26日,上海石油天然气交易中心在上海正式挂牌运营,经过一年多的运营,2016交易中心单边交易量将突破150亿方。可见交易中心在推动线下交易向线上转移,非居民用气公开透明交易方面发挥了巨大作用。按照改革的早期设想,交易中心将力争用2-3年时间来完成全面实现非居民用气的公开透明交易。与此同时,城市门站价格正在福建试点市场化改革,取得成功经验后将向全国推广。

 

中游管道方面:今年10月12日,发改委出台《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》。两个《办法》明确,天然气管道运输价格定价时,准许收益率按管道负荷率不低于75%取得税后全投资收益率8%的原则确定。新的天然气管道运输价格管理办法,从原来的“一线一价”改为“一企一率”,使得管输价格和门站价格分离,管网企业的收益率被固定下来。不同管道之间的效益“交叉补贴”,不仅保证效益差的管道能够正常运营,也使得管道的整体收益被拉平。从管输新政对价格影响来看,一方面部分高价管道的暴利时代或将终结,给下游企业真正减负。另一方面,管道干线的管输费改革为属于政府监管范畴内的省网管输价和配气价改革做了良好铺垫。下一阶段,管道改革重点工作是改革城市管网的服务价格,预计将涉及不同地区的定价方法选择和以及监管模式的改革。

 

下游用气价格方面:全国范围内的居民用气价格实行阶梯气价,需理清居民用气与工业、商业用气的交叉补贴,继而推动居民用气和非居民用气价格并轨。由于目前居民用气和非居民用气价格两者之间存在0.3元/立方左右的差价。因此,较为现实的并轨方案是采用“高挂”,即提高居民用气价格,但天然气作为民生产品牵扯方方面面,还需陆续在国内各地举行听证会,高挂很难在短期内兑现。而交叉补贴的解决办法,可以采取政府补贴、从管输价格划拨以及成立专门的补贴基金等方式。

 

管网独立

 

管道独立是大势所趋。此前成立国家管网公司呼声较高,但实际操作难度大,诸多问题亟待解决。譬如管网公司自身定位于上下游一体化公司,抑或从属于“两桶油”,还牵扯到原有管道的资本结构,是否会出现新的垄断等问题。而集中精力在推动管网独立上或许难度要小得多,步伐也更快。有专家提出,管道可从财务独立、法律独立再到统一调度三大阶段分步骤进行。通过混合所有制改革,采取国有资本控股、多种社会资本参与的方式成立独立法人,实现自主经营实体。除此之外,管道独立配套改革也需同步进行,包括管网分离、网运分开;科学合理制定管输费;加强政府对管道的监管;处理好第三方开放问题等。

 

2016年11月20日,中石油天然气销售体制改革,对天然气销售业务实行“天然气销售分公司—区域天然气销售分公司”两级管理架构,组建北方、东部、西部、西南、南方5大区域公司。中石油成立天然气销售分公司旨在正式拆分天然气销售和管道业务,正是积极响应“管网分离、网运分开”的改革要求,且管网分离更加利于政府有效监管。

 

第三方准入

 

第三方准入,重在打造“两大开放”,实现上游勘探开发的开放和基础设施开放。

 

上游开放,即鼓励多元投资主体公平进入资源勘探开发领域。近期国土资源部副部长赵龙在介绍《全国矿产资源规划(2016-2020年)》时表示,“十三五”期间,我国将依据油气体制改革总体方案,稳步推进油气勘查开采体制改革,逐步放开上游勘探开发市场,引入社会资本。新疆地区先行,除了顺利完成首轮油气勘查区块公开招标,在煤制气外输管道成功引进了多元投资,还设立油气勘探专项基金。此外,新疆计划在八年内设立新疆乌鲁木齐国际矿业权交易平台。未来新疆的成功经验将被推广至全国,但在区块选择上应兼顾公平、降低民企进入门槛。

 

管网设施开放方面,2014年2月,国家能源局出台了《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》,但受制于油气管网的整体运输能力有限以及管网所有公司维护既得的垄断利益,两年来管网设施向第三方开放的实际效果欠佳。2016年9月7日,国家能源局公布《关于做好油气管网设施开放相关信息公开工作的通知》,为深入推行《油气管网设施公平开放监管办法(试行)》明确了实施细则。仅时隔三个月,12月7日,中石油西气东输管道公司与广汇能源签订框架协议,中石油西气东输管道将向广汇能源江苏启东LNG分销转运站实施第三方开放。与此同时,煤层气大省山西也有望通过西气东输山西段实现代输。

 

然而,进口LNG接收站向第三方开放则进展较快。2014年8月份,中石油率先尝试向第三方用户公平开放使用江苏LNG接收站的富余能力,在国内首次成功利用卸船窗口期。随后,中石油又陆续向新奥、广汇甚至外企开放了LNG接收站租赁。目前广汇启东LNG接收站建设进入尾声,计划明年4-5月正式投入运营;另悉新奥舟山LNG接收站也有望于2018年竣工投产。未来,改革需进一步明确接收站向第三方开放细则,继续放宽新建接收站限制,鼓励更多形式资本进入。要放开进口气源限制,实现气源多元化。在美国越来越多的LNG出口加速全球LNG供应宽松的大环境下,我国作为主要消费国的LNG议价能力大幅提升,或降低我国对俄罗斯管道气的依赖。

 

综上,天然气体制改革应立足于实行网运分开、放开竞争性业务,促进市场化,同时强化监管。改革应抓主要矛盾,有所为有所不为,集中精力在天然气价格机制改革、管道独立以及基础设施放宽准入。随着各项关键领域改革相继取得突破,市场竞争随之加剧,政府角色额将跟随由运动员到裁判员转变,使得市场在资源配置中真正起决定作用。