1月5日，国家能源局发布《能源发展“十三五”规划》及《可再生能源发展“十三五”规划》（以下称“规划”）。规划对未来五年我国的能源消费做出了总体性安排，测算出非化石能源和天然气消费增量是煤炭增量的3倍多，约占能源消费总量增量的68%以上。

       国家能源局副局长李仰哲在发布会上表示，“十三五”时期非化石能源消费比重提高到15%以上，天然气消费比重力争达到10%，煤炭消费比重降低到58%以下。“清洁低碳能源将是‘十三五’期间能源供应增量的主体。”他说。

       “作为未来清洁能源增量的主体，风能、太阳能和天然气等的发展是未来能源消费结构变革的抓手。”发改委能源研究所所长韩文科表示。

       1月5日下午，国务院同时发布了《“十三五”节能减排综合工作方案》，除了对能源消耗总量的控制也保持在50万吨以外，对各项主要排放量均作出了具体规定。

       而作为能源消费结构改革的抓手，相关的政策支持自然不在话下。自去年10月份，国家能源局密集发布了一系列相关文件，围绕可再生能源的具体细分行业，挨个出台了扶持政策。

              天然气方面，受困于长期疲软的增长及相对垄断的市场格局，2016年以来国家能源局和发改委也相继出台了天然气方面体制机制改革的文件。但从2015年和2016年度的整体进展看，天然气消费增量并不顺利。

沿袭能源规划一贯思路

       此次《规划》，依然提出了能源消费总量和强度的双控制，沿袭了此前文件的一贯规划口径。

       《规划》要求，到2020年把能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。同时，从年均增速来看，“十三五”能源消费总量年均增长2.5%左右，比“十二五”低1.1个百分点。

       “随着经济社会发展进入了‘新常态’，能源消费的增速也会逐渐放缓” ，韩文科介绍。他表示2.5%的增速只是预计，而电力的年均增速也相较之前下调了1-2个百分点，为年均3.6%-4.8%。

       而在《规划》发布之前，有一份在2014年作为“十二五”向“十三五”时期过渡的能源发展指导文件——《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》，这一《计划》与目前的《规划》，在消费总量和消费结构的关键要求上存在出入。

       《计划》中要求在2020年将能源消费总量控制在48亿标准煤左右，而煤炭消费比重控制在62%以内。两相对比发现，能源消费总量提升，但煤炭消费的比重要求更严格，这就要求在从2016年开始，每年能源消费的增量中，更多由相对清洁的天然气和可再生能源承担。

       政策目标的制定也在考验监管的智慧，此前“十二五”规划就曾出现要求天然气消费量在2015年达到年2400亿立方米，但实际情况是当年消费量仅有1940亿立方米。

       “在《规划》编制中充分发挥各方力量，组织社会各方面来研究和论证这个问题，经过了比较充分、广泛的征求意见的过程，”能源局发展规划司副司长何勇健说。“这个发展目标符合当前社会发展的形势，符合我国国情下的发展阶段，是基本可行的。”

       依据能源局的推算，从能源强度来看，按照现在规划的目标也可以完成单位GDP能耗降低15%、单位GDP碳排放降低18%的指标要求，而且还留有一定的余地，是完全可行的指标。

       同时，在大气污染的背景下，对煤炭的消费量提出了更高的要求，倒逼能源走更清洁化的发展道路。“为实现15%的非化石能源发展目标，需要新增非化石能源2.3亿吨标煤，加之天然气消费10%的目标，清洁能源消费增量占能源消费总增量的70%以上，剩余的增量需要煤炭填补，基本维持当前消费水平。”他说。

天然气求增不易

       在此次《规划》的编写中，天然气的消费比重在15%的非化石能源消费比重之后，其比例仅为10%，为目前世界平均水平（24%）的一半还不到。尽管增长潜力巨大，但这一清洁能源在中国遇到了诸多困境。

       “2014年我们的天然气一直保持非常高速的增长，受益于经济发展带动，在那之前每年都保持超过两位数的高增长。”中国石油经济技术研究院天然气专家单卫国告诉21世纪经济报道记者，“2014年后由于国际能源价格和国内经济进入新常态，天然气的消费形式发生了变化，导致此后天然气消费出现问题。”

       而为解决这些问题，在2015年至2016年两年间，尤其是今年以来，国家密集发布了数项有关天然气的改革政策，以“放开两头管住中间”的改革思路，对天然气的中间管输环节进行了政策规定。

       同时在下游方面，在2015年末放开直供用户（除化肥企业）的天然气门站价格，2016年全面放开化肥企业用气门站价格，2016年末在福建省推行天然气价格市场化试点。

       但在政策如此密集支持的情况下，截至2016年11月底全国共消费天然气1764亿立方米，11月单月消费193亿立方米，同比增幅分别为7.0%和6.3%，有专家预计2016年全年的消费量约为2100亿立方米，按此计算，天然气占全体能源占比的增幅也不会太大。

       按照目前不到6%的占比来计算，想要达到2020年10%的比例，需要每年增加约1%。“以这样的速度来算，（在2020年前）达到10%的比例真的很难。”一位天然气业内人士告